Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale

Disegno di legge

 

B I L A N C I O (5a)

MERCOLEDI' 3 LUGLIO 2002
146a Seduta (pomeridiana)

Presidenza del Presidente
AZZOLLINI



Intervengono i sottosegretari di Stato per l'economia e le finanze Maria Teresa Armosino e Vegas.

La seduta inizia alle ore 14,30.


IN SEDE CONSULTIVA

(1306) Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale
(Parere alla 7a Commissione su testo ed emendamenti. Esame e rinvio)

Riferisce sul provvedimento in titolo il senatore TAROLLI, il quale, richiamandosi anche al contenuto della apposita Nota del Servizio del bilancio, rileva che l'articolo 1, comma 1, delega il Governo ad adottare decreti legislativi nelle materie dell'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti l'istruzione e la formazione professionale. Il comma 3 prevede la predisposizione e la successiva approvazione, da parte del Consiglio dei ministri, di un piano programmatico di interventi finanziari a sostegno del complessivo disegno riformatore oggetto del provvedimento. Il comma 6 dell'articolo 7 stabilisce invece che all'attuazione di tale piano si provvede mediante finanziamenti da iscrivere annualmente nella legge finanziaria, in coerenza con quanto previsto nel Documento di programmazione economico-finanziaria. Il comma 7 del medesimo articolo fa presente che i decreti legislativi onerosi hanno attuazione coerentemente con i finanziamenti di cui al precedente comma 6. L'articolo 2, comma 1, lettera c), ribadisce un vincolo all'attuazione del diritto-dovere all'istruzione rimesso all'emanazione di decreti legislativi, nel senso che la sua gradualità è correlata agli interventi del piano programmatico e deve essere coerente con la copertura disposta dal citato comma 6 dell'articolo 7. Sul meccanismo generale di copertura, relativamente alla parte del provvedimento che si riferisce alle deleghe di cui all'articolo 1 (e agli articoli che vi si richiamano: 2, 3 e 5) e la cui regolazione finanziaria avverrà con gli strumenti della sessione (articolo 7, commi 6 e 7), la questione della esaustività di un tale rinvio al fine di garantire il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione è stata già affrontata in sede parlamentare. Ricorda che il precedente più recente è quello del parere espresso dalla Commissione bilancio del Senato in relazione ad alcuni emendamenti riferiti al disegno di legge n. 848, in materia di delega sul mercato del lavoro, secondo cui una risposta affermativa può essere fornita ove si tratti di un onere privo di elementi di rigidità, cui non si contrappongano diritti soggettivi e per il quale, in definitiva, la legge finanziaria possa individuare le relative risorse esprimendo un significativo grado di discrezionalità, tenuto conto dei vincoli generali di copertura e di compensazione cui essa sottostà. Sulla base di tale principio il provvedimento dovrebbe essere quindi analizzato dall'angolazione del grado di flessibilità dei criteri e dei principi direttivi previsti, con riferimento anche all'arco temporale entro il quale gli stessi possono essere attuati. Da questo punto di vista, premesso che non appare chiaro il rapporto tra il piano di cui all'articolo 1, comma 3, e i decreti legislativi attuativi della delega in riferimento ai citati articoli 1, 2, 3 e 5 e tenendo comunque fermo il principio per cui la novazione dell'ordinamento giuridico consegue, in caso di delega, all'entrata in vigore dei decreti legislativi, rileva l'opportunità di avere chiarimenti sulla esatta successione temporale delle varie fasi attuative e soprattutto sulla necessità che all'emanazione dei decreti legislativi si proceda solo quando sarà stato definito il quadro finanziario e nei limiti di detto quadro, che pertanto non potrebbe che fungere da tetto di spesa: la norma interessata da questo punto di vista è l'articolo 7, comma 7. Quanto poi alle norme che trovano immediata applicazione con l'entrata in vigore della legge, rileva che esse riguardano quelle relative alla scuola primaria (non considerate nella relazione tecnica) e quelle concernenti la scuola elementare, considerate invece dalla relazione tecnica (entrambe disciplinate dall'articolo 7, comma 4). Vi sono poi altre norme di delega, come l'articolo 4, che non richiamano l'operatività del meccanismo generale prima indicato (rinvio alla legge finanziaria) e che producono però oneri non quantificati e non coperti. Sempre per gli aspetti generali di copertura, menziona, in particolare, il comma 8 dell'articolo 7, in base al quale, con periodicità annuale, il Ministero dell'istruzione procede alla verifica degli oneri effettivamente sostenuti a fronte delle somme stanziate annualmente in bilancio, nell'intesa che le eventuali maggiori spese dovranno trovare copertura con il meccanismo di cui all'articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468 del 1978. Ricorda, al riguardo, che le somme stanziate in bilancio rappresentano un limite ai fini degli impegni e dei pagamenti. In linea generale, comunque, pur considerando che si tratta di oneri solo eventuali, in ordine al meccanismo in questione, sottolinea quanto da ultimo sostenuto in relazione al disegno di legge n. 4336-B ("Misure in materia fiscale") della XIII legislatura, ossia che si può non trattare di una forma di copertura autonoma, in quanto sulla base del comma richiamato della legge n. 468 è previsto solo che il Ministro competente, in caso di scostamento tra le previsioni di oneri e coperture, ne dia notizia tempestivamente al Ministro del tesoro, che riferisce al Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti iniziative legislative. Si tratta di un tipo di procedura che non casualmente è stato concretamente attivato in casi estremamente rari.
L'articolo 2, comma 1, lettera e), prevede che possano essere iscritti alla scuola materna i bambini che compiono tre anni di età entro il 30 aprile dell'anno scolastico di riferimento. Anche per la scuola materna, come per la scuola elementare, è prevista una disciplina transitoria per l'anno scolastico 2002-2003. L'articolo 7, comma 4, primo periodo, consente infatti la possibilità di iscrizione al primo anno della scuola dell'infanzia, già per quanto riguarda l'anno scolastico 2002-2003, dei bambini che compiono i tre anni di età entro il 28 febbraio 2003; ciò deve avvenire compatibilmente con la disponibilità dei posti e con le risorse finanziarie dei comuni, secondo gli obblighi conferiti dall'ordinamento e nel rispetto dei limiti posti alla finanza comunale dal patto di stabilità. La relazione tecnica non analizza tale anticipo, mentre affronta l'analoga disposizione prevista per la scuola elementare (articolo 7, comma 4, secondo periodo), disponendone la copertura degli oneri, nonché conseguenzialmente l'onere a regime. Neanche per quanto concerne la disciplina organica dell'anticipo per la scuola materna (lettera e), comma 1, articolo 2) la relazione tecnica riporta indicazioni, facendo presumere che si dovrebbe applicare il meccanismo generale del rinvio alle leggi finanziarie: su tale circostanza ritiene necessario un chiarimento da parte del Governo. Infatti, in tale ipotesi, mentre la facoltà dell'anticipo al prossimo anno scolastico è subordinata alle condizioni della finanza comunale, a regime la normativa dipenderebbe dalle manovre di finanza pubblica, anche sotto il profilo della possibilità di anticipare il compimento dell'età entro il 30 aprile (anziché al 28 febbraio come per il primo anno di applicazione), secondo quanto previsto all'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo 7 (per la parte in cui si richiama la lettera e) del comma 1 dell'articolo 2). Una spiegazione della mancata considerazione nella relazione tecnica della parte della norma immediatamente dispositiva forse consiste nel fatto che il Governo attribuisce una forte valenza giuridica e operativa ai due citati limiti della disponibilità dei posti e delle risorse in essere dei comuni. Al riguardo, andrebbe anzitutto chiarito il motivo per cui la disposizione transitoria relativa all'anno scolastico 2002-2003 (articolo 7, comma 4, primo periodo) faccia riferimento alle sole risorse finanziarie dei comuni, atteso che le scuole materne sono anche statali, con le conseguenze finanziarie che ciò implica. Osserva poi che va valutato se gli oneri siano collegati non solo all'incremento numerico delle frequenze alla scuola materna, ma anche all'eventuale cambiamento del tipo di mansioni richieste al personale insegnante, che potrebbe rendersi necessario in conseguenza dell'anticipo dell'età di ingresso. Occorrerebbe, inoltre, riflettere sulla ragionevolezza del richiamo al limite delle risorse finanziarie riguardo ad un tipo di facoltà che, seppur formalmente condizionabile sulla base della norma, nei fatti sembra difficilmente limitabile, trattandosi del diritto del genitore all'accesso anticipato del bambino alla scuola materna. La lettera f) del medesimo comma 1 dell'articolo 2 prevede che alla prima classe della scuola elementare possano iscriversi i bambini che compiono sei anni entro il 30 aprile dell'anno scolastico di riferimento. Tale disposizione a regime viene anticipata dall'articolo 7, comma 4, secondo periodo, all'anno scolastico 2002-2003. La relazione tecnica analizza le conseguenze in termini di maggiorazione degli oneri della disposizione, assumendo come base di calcolo la consistenza degli iscritti alle sezioni di scuola materna negli ultimi tre anni scolastici (dal 1999-2000 al 2001-2002) per le fasce di età riferite ai 4 e 5 anni di età. Nella relazione tecnica si osserva che il numero di bambini iscritti alla prima classe della scuola elementare negli anni scolastici presi in considerazione non risulta correlato al numero di quelli iscritti all'età di quattro anni alla scuola materna; inoltre, il numero di iscritti di cinque anni di età alla scuola materna è molto inferiore a quelli iscritti alla medesima scuola all'età di quattro anni. Ciò premesso, nella relazione tecnica si assume il dato degli iscritti alla scuola materna all'età di cinque anni per ipotizzare il numero dei bambini che potrebbero avvalersi dell'anticipo dell'iscrizione alla prima classe della scuola elementare (266.062 unità). L'oratore rileva inoltre che la relazione tecnica ipotizza che un terzo dei bambini di cinque anni iscritti alla scuola materna (89.000) possa essere interessato all'anticipo dell'iscrizione alle elementari. Tenuto conto che l'anticipo non è un obbligo, bensì una facoltà, nella relazione tecnica si ipotizza poi che il 97 per cento possa iscriversi anticipatamente alla prima classe elementare (86.600). La quantificazione degli oneri prosegue valutando in 53.000 il numero dei bambini ridistribuibili nelle 26.326 classi di prima elementare attualmente esistenti e in 34.000 quelli per i quali dovrebbe essere incrementato il numero delle classi. Tale incremento dovrebbe ammontare ad un massimo di 1.700 classi, con un conseguente aumento nel numero di docenti pari a 2.550 unità. Con un onere annuo lordo per ognuno pari a 25.959 euro, il complessivo onere annuo ammonterebbe ad oltre 66 milioni di euro. Al riguardo, il relatore rileva anzitutto l'opportunità di esplicitare i presupposti dei vari passaggi della relazione tecnica, soprattutto in riferimento alle relative percentuali. Osserva poi che il metodo di valutazione dell'onere si basa su un collegamento tra numero di iscritti di cinque anni alla scuola materna e iscritti alla prima classe elementare, che, nello scontare una diminuzione degli iscritti di cinque anni rispetto a quelli di quattro, forse presuppone in tale periodo un esodo verso la scuola privata e una scelta che potrebbe permanere anche per la scuola elementare. Se questa è l'ipotesi di partenza, occorrono chiarimenti sulla sua fondatezza da parte del Governo, anche per la rilevanza di tale assunto ai fini del calcolo nella relazione tecnica dell'onere collegato alle anticipazioni delle iscrizioni. Rimanendo comunque nella logica della relazione tecnica di assumere come riferimento il dato delle iscrizioni all'ultimo anno della scuola materna, andrebbe chiarito, non essendovi indicazioni nella relazione tecnica al riguardo, se tale dato si riferisce solo a quello relativo alle scuole pubbliche (statali e comunali) o anche a quello delle scuole private e se è stato considerato inoltre il dato dei bambini che non frequentano la scuola materna. Il totale delle tre categorie infatti costituisce il dato dei bambini iscrivibili al primo anno della scuola elementare che sembrano indirizzarsi per la quasi totalità alla scuola elementare pubblica. Sulla base di dati desunti dall'Annuario ISTAT (1998), la percentuale dei bambini che si iscrivono alla scuola elementare pubblica si attesta infatti intorno al 90% per diversi anni. Tale complesso di considerazioni induce a ritenere che una quantificazione più realistica dell'onere connesso con il possibile incremento di iscrizioni anticipate alla prima elementare avrebbe dovuto basarsi sul dato della popolazione con cinque anni di età che, secondo le statistiche demografiche dell'ISTAT relative alla popolazione residente nell'anno 2000, ammonta a 539.149 unità, naturalmente, depurato della quota di bambini che si iscrivono alle scuole elementari private. Sarebbe pertanto utile approfondire le implicazioni di tale diverso metodo di calcolo. Un'ulteriore osservazione concerne le ripercussioni che l'incremento degli ingressi in prima elementare potrebbe comportare sulle strutture scolastiche, in termini di necessità sia di approntarne di nuove, sia di ampliare gli spazi. Su tale complesso di questioni sarebbe opportuno quindi che il Governo fornisse chiarimenti, data la correlazione tra le ipotesi assunte e i diversi effetti in termini di oneri. Fa, inoltre, presente che l'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo 7 non sembra comportare problemi, in quanto la normativa a regime - a parte i problemi di quantificazione già illustrati - già tiene conto del limite del 30 aprile per il compimento degli anni.
Il relatore passa poi ad illustrare il contenuto dell'articolo 3 che, nel fissare i principi e criteri direttivi per la disciplina della valutazione del sistema scolastico, richiama espressamente i decreti legislativi di cui all'articolo 1 e, con ciò, indirettamente, il meccanismo generale di copertura ivi descritto. Ricorda che nell'articolo si affidano nuovi compiti all'Istituto nazionale per la valutazione del sistema di istruzione, prevedendone, a tal fine, la rideterminazione di funzioni e struttura. A tale riguardo, osserva che valgono le considerazioni generali svolte sugli articoli 1 e 7, commi 6 e 7. L'articolo 4 prevede l'emanazione di un apposito decreto legislativo per consentire lo svolgimento dell'intera formazione dai 15 ai 18 anni attraverso l'alternanza di periodi di studio e di lavoro, sulla base di convenzioni con le imprese o con enti pubblici e privati disponibili ad accogliere gli studenti per periodi di tirocinio. Lo stesso decreto legislativo dovrà fornire indicazioni generali per il reperimento e l'assegnazione di risorse finanziarie necessarie, compresi gli incentivi per le imprese e l'assistenza tutoriale. Il relatore ricorda che la disposizione non è considerata nella relazione tecnica. Tuttavia, poiché, almeno per la lettera b), vi potrebbero essere oneri, sia pure in via generale e comunque senza quantificazione, ritiene che rimanga non affrontato il problema della regolazione delle relative conseguenze finanziarie, problema che notoriamente non può essere rimesso ai decreti legislativi, sempre che non si intenda assoggettare anche l'articolo in esame al meccanismo di copertura individuato negli articoli 1 e 7, commi 6 e 7: tale ipotesi andrebbe però esplicitata in norma. L'articolo 5, comma 1, lettera e), prevede che coloro che abbiano conseguito la laurea specialistica per l'insegnamento, svolgano attività di tirocinio previa stipula di contratti di formazione lavoro. A tal fine e per le gestioni dei corsi di laurea specialistica, un'ulteriore disposizione fa carico alle università dell'organizzazione di apposite strutture di ateneo cui spetta anche il compito, secondo quanto previsto dalla successiva lettera f), della formazione degli insegnanti in servizio interessati ad assumere specifiche funzioni indicate nella disposizione medesima. I rapporti fra tali strutture e le istituzioni scolastiche sono demandati, dalla citata lettera e), ad apposite convenzioni. Il relatore rileva che nella relazione tecnica non si fornisce alcun elemento per valutare l'impatto finanziario di tali disposizioni, nonostante la presenza di elementi innovativi (come le convenzioni fra università e istituzioni scolastiche, il tirocinio con contratti di formazione lavoro, la creazione di strutture apposite per la formazione specialistica dei docenti), per i quali è difficile escludere un impatto finanziario certo, ancorché flessibile nell'importo. Per i profili di copertura ritiene che possano valere le considerazioni generali svolte in merito all'articolo 1 (e all'articolo 7, commi 6 e 7), ai cui decreti l'articolo 5 fa esplicitamente rinvio.

Il sottosegretario VEGAS rappresenta l'esigenza di un rinvio dell'esame al fine di consentire al Governo un'analisi approfondita dei rilievi formulati dal relatore.

Il senatore MORANDO, pur rendendosi conto della complessità della relazione introduttiva, ritiene che sarebbe necessario che il Governo replicasse fin d'ora alle osservazioni formulate dal relatore e che la Commissione esprimesse al più presto il proprio parere, in considerazione del fatto che la Commissione di merito sta già procedendo all'esame del testo e dei relativi emendamenti. Nel preannunciare una serie di ulteriori e importanti rilievi al disegno di legge in esame, osserva che appare indispensabile che la Commissione di merito venga messa al più presto a conoscenza di eventuali censure di carattere finanziario, anche per evitare che possa concludere i propri lavori in assenza del parere della Commissione bilancio. A tale riguardo, invita il presidente Azzollini a farsi carico di rappresentare tali problematiche presso la Commissione di merito.

Il presidente AZZOLLINI ritiene infondati i timori espressi dal senatore Morando, in quanto, se è vero che la 7a Commissione sta procedendo all'esame degli emendamenti, dovrà comunque attendere il parere della Commissione bilancio per le successive fasi procedurali.

Il senatore MARINO osserva che i problemi testé segnalati dal relatore sono relativi al disegno di legge e non anche agli emendamenti e, pertanto, si associa alla richiesta del senatore Morando di un rapido pronunciamento della Commissione bilancio.

Il senatore GIARETTA rileva come si prosegua nella discutibile prassi in base alla quale le Commissioni di merito fissano il termine per la presentazione degli emendamenti quando la Commissione bilancio non ha ancora espresso il proprio parere sul testo dei provvedimenti. Ciò rende difficoltosa la stessa presentazione degli emendamenti, in particolare per i senatori dell'opposizione, in quanto non si può sapere se determinati meccanismi di copertura utilizzati nei disegni di legge sono compatibili con le norme di contabilità e, quindi, se possono essere riprodotti negli emendamenti di iniziativa parlamentare. Per di più, la conclusione dell'esame dei provvedimenti presso le altre Commissioni alimenta delle aspettative che possono rendere difficoltoso il mantenimento di una giurisprudenza costante presso la Commissione bilancio.

Il presidente AZZOLLINI, nel condividere alcune delle preoccupazioni manifestate dagli oratori intervenuti, rileva tuttavia che le Commissioni di merito agiscono conformemente alle disposizioni regolamentari.

Il senatore MORANDO fa presente che può anche essere accettabile il rinvio dell'esame, purché risulti chiaramente che il ritardo nell'espressione del parere non deriva da comportamenti ostruzionistici dell'opposizione.

Il presidente AZZOLLINI sollecita, quindi, il Governo a replicare quanto prima alle osservazioni del relatore.

Il seguito dell'esame viene, quindi, rinviato.

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